Decizia CCR privind constituționalitatea art. 13 alin. (8) teza a doua din Decretul-lege nr. 118/1990

Prin Decizia nr. 133/27.05.2025, Curtea Constituțională a RESPINS, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată în privința dispozițiilor art. 13 alin. (8) teza a doua din Decretul-lege nr. 118/1990.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 13 alin. (8) teza a doua din Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1208 din 10 decembrie 2020, care au următorul cuprins: „(8) Împotriva deciziei persoana interesată poate face contestație la secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, în termen de 30 de zile de la data comunicării hotărârii, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Hotărârea tribunalului este definitivă. Contestațiile sunt scutite de taxa judiciară de timbru.”

Motivarea Curții Constituționale:

Cu privire la criticile formulate, Curtea constată că sunt neîntemeiate. În acest sens, instanța de contencios constituțional reține că, în jurisprudența sa, a statuat, în ceea ce privește reglementarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești, că accesul liber la justiție nu are semnificația accesului la toate structurile judecătorești și la toate căile de atac prevăzute de lege (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Decizia nr. 152 din 4 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 480 din 10 mai 2021, paragraful 15, sau Decizia nr. 698 din 12 decembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 228 din 18 martie 2024, paragraful 34). Accesul liber la justiție implică, prin natura sa, o reglementare din partea statului și poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului, în acest sens statuând și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa, de exemplu, prin Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36.

Mai mult, nicio dispoziție cuprinsă în Legea fundamentală nu instituie obligația legiuitorului de a garanta parcurgerea în fiecare cauză a tuturor gradelor de jurisdicție, ci, dimpotrivă, potrivit art. 129 din Constituție, căile de atac pot fi exercitate în condițiile legii. Legea fundamentală reglementează accesul general neîngrădit la justiție al tuturor persoanelor pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, precum și dreptul tuturor părților interesate de a exercita căile de atac prevăzute de lege (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014, paragraful 13, sau Decizia nr. 500 din 30 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 14 august 2015, paragraful 16).

De asemenea, în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că, instituind reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, legiuitorul trebuie să le asigure părților interesate posibilitatea de a formula o cale de atac împotriva hotărârii judecătorești considerate defavorabilă. Lipsa oricărei căi de atac împotriva unei hotărâri pronunțate în instanță echivalează cu imposibilitatea exercitării unui control judecătoresc efectiv, dreptul de acces liber la justiție devenind astfel un drept iluzoriu și teoretic (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014, precitată, paragraful 13, sau Decizia nr. 375 din 7 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 22 august 2016, paragraful 39).

Nici reglementările internaționale în materie nu impun accesul la totalitatea gradelor de jurisdicție sau la toate căile de atac prevăzute de legislațiile naționale. Art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale consacră doar dreptul persoanei la un recurs efectiv în fața unei instanțe naționale, deci posibilitatea de a accede la un grad de jurisdicție (Hotărârea din 26 octombrie 2000, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Kudla împotriva Poloniei, paragraful 157, menționată și în Decizia Curții Constituționale nr. 288 din 3 iulie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 5 august 2003, Decizia nr. 126 din 1 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 7 aprilie 2011, sau Decizia nr. 25 din 3 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 215 din 31 martie 2015, paragraful 16), iar art. 2 din Protocolul nr. 7 la aceeași convenție garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală.

Totodată, prin Hotărârea din 25 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragrafele 37 și 38, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, cu privire la art. 6 paragraful 1 din Convenție, că dreptul de acces la tribunale nu este absolut și că există posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conținutul oricărui drept. De asemenea, în jurisprudența sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia din 14 mai 2002, pronunțată în Cauza Csepyova împotriva Slovaciei, paragraful 5, sau de Hotărârea din 6 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Gurepka împotriva Ucrainei, paragraful 51, instanța europeană de contencios al drepturilor omului a precizat că textul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu garantează un drept de apel sau un drept la un al doilea grad de jurisdicție.

Sub acest aspect, Curtea observă că, în ipoteza normativă criticată în cauza de față, contestația cu privire la care se pronunță tribunalul reprezintă prin ea însăși o cale de atac împotriva deciziei autorității administrativ-jurisdicționale învestite prin Decretul-lege nr. 118/1990 cu soluționarea cererilor formulate de persoanele care se consideră îndreptățite să beneficieze de prevederile acestuia. Ca atare, situația se înscrie în paradigma exercitării dublului grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, singura condiție rezultată desprinsă din jurisprudența Curții Constituționale fiind aceea ca hotărârea organului de jurisdicție administrativă să fie supusă controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ sau al altei instanțe competente, potrivit legii, părților neputându-li-se limita exercitarea acestui drept consfințit prin Constituție [a se vedea, de exemplu, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, precitată, Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012, sau Decizia nr. 766 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 11 ianuarie 2016, paragraful 16].

În ceea ce privește critica referitoare la discriminarea creată prin caracterul definitiv al hotărârii pronunțate în materia analizată în cauza de față, Curtea arătă că, în jurisprudența sa constantă, a reținut că, în vederea asigurării egalității cetățenilor în exercitarea drepturilor lor procesuale, inclusiv a căilor de atac, la instituirea regulilor de acces al justițiabililor la aceste drepturi, legiuitorul este ținut să respecte principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție. De aceea, nu este contrară acestui principiu instituirea unor reguli speciale, inclusiv în ceea ce privește căile de atac, cât timp ele asigură egalitatea juridică a cetățenilor în utilizarea lor. Principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite, astfel că el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994).

Or, în prezenta cauză, textul de lege criticat se aplică tuturor celor aflați în situația prevăzută în ipoteza normativă, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, astfel că nu se poate susține încălcarea principiului egalității în fața legii. Compararea procedurii de contestare reglementate prin dispozițiile art. 13 alin. (8) din Decretul-lege nr. 118/1990 cu regimul juridic diferit aplicabil în alte situații nu poate conduce la o altă concluzie, fiind determinat și justificat de deosebirea de situații, care impune soluții legislative diferite. Astfel, art. 15 din decretul-lege menționat, la care se face trimitere în motivarea excepției de neconstituționalitate, are în vedere o ipoteză diferită, aceea a deciziilor de recunoaștere a calității de beneficiar și de acordare a indemnizației corespunzătoare deja emise și intrate în plată și care, ulterior, sunt revizuite, în baza sesizărilor primite sau din proprie inițiativă, în cazul în care se constată încălcări ale prevederilor legale. Împotriva deciziei de revizuire persoana interesată poate introduce contestație, în condițiile Legii nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin decizia în discuție, ca act administrativ individual, va trebui să parcurgă procedura prealabilă instituită de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicitând autorității publice emitente (agențiile județene pentru plăți și inspecție socială, respectiv a municipiului București) revocarea deciziei revizuite. În caz de respingere a solicitării (recursului grațios) sau în caz de refuz de soluționare, persoana interesată se va adresa instanței judecătorești competente (secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului) conform art. 8 din Legea nr. 554/2004, putând formula recurs la curtea de apel împotriva hotărârii acesteia (art. 20 din Legea nr. 554/2004). Curtea observă, așadar, diferența de ipoteză juridică avută în vedere de legiuitor, art. 13 alin. (8) din Decretul-lege nr. 118/1990, criticat în cauză, vizând însăși procedura de emitere inițială a deciziilor de stabilire a calității de beneficiar și a indemnizației, precum și eventuala lor contestare în justiție.

De altfel, contestația la care face referire art. 13 alin. (8) din Decretul-lege nr. 118/1990, fiind singura cale de atac judiciară ce poate fi formulată împotriva deciziei emise de autoritatea administrativă, are, în mod evident, ca efect analizarea cauzei sub toate aspectele, de fapt și de drept, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor și prin verificarea atât a legalității emiterii deciziei de către agenția județeană pentru plăți și inspecție socială, respectiv a municipiului București, cât și a temeiniciei acesteia, contestația urmând să fie judecată pe fond, cu respectarea dreptului la apărare și la un proces echitabil, cu asigurarea posibilității părților de a prezenta toate mijloacele de probă pe care le consideră utile și de a formula toate apărările care să susțină pretenția petentului.

Totodată, Curtea mai reține că, în jurisprudența sa constantă, a arătat că legiuitorul dispune de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea materiilor exceptate de la calea de atac a recursului (Decizia nr. 292 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 635 din 3 august 2017, paragraful 24, sau Decizia nr. 532 din 2 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 25 ianuarie 2021, paragraful 26).

De asemenea, prin Decizia nr. 680 din 21 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 17 ianuarie 2022, paragraful 23, Curtea a statuat că stabilirea regulilor procedurale în funcție de specificul materiei reglementate, inclusiv a celor referitoare la exercitarea căilor de atac, ține de opțiunea legiuitorului, fiind impropriu să se pună problema instituirii unui tratament juridic discriminatoriu prin prisma unor comparații între reguli aplicabile unor domenii distincte, cu individualitate proprie, reguli adaptate specificului materiei în care sunt edictate.

În plus față de cele arătate mai sus, Curtea constată că, pentru identitate de rațiune, în cauză sunt aplicabile mutatis mutandis considerentele și soluția pronunțată în jurisprudența sa cu privire la dispoziții cu un conținut normativ similar, dar cuprinse într-un alt act normativ, având, însă, aceeași fizionomie/finalitate reparatorie. Este vorba despre art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice. Astfel, prin Decizia nr. 403 din 13 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 785 din 4 octombrie 2017, reiterând jurisprudența sa anterioară, Curtea a reținut (paragraful 17) că Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 este un act normativ cu caracter reparatoriu, care prevede acordarea unor drepturi cetățenilor români persecutați pe motive etnice de regimurile instaurate în România în perioada 6 septembrie 1940-6 martie 1945, stabilirea drepturilor ce se acordă cu caracter reparatoriu și a persoanelor beneficiare ținând de opțiunea liberă a legiuitorului, cu condiția să nu instituie tratament juridic diferit pentru persoane care se află în situații identice. Ca atare, măsurile reparatorii izvorăsc din voința legiuitorului și au întinderea pe care acesta o stabilește prin lege, fără ca astfel să se încalce vreo prevedere constituțională.

În acest context, Curtea a constatat (paragraful 18 din decizia precitată) că prin reglementarea cuprinsă în art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 referitoare la procedura contestației împotriva hotărârii pronunțate de comisia pentru stabilirea și plata drepturilor prevăzute în ordonanță, înființată în cadrul fiecărei case județene de pensii, legiuitorul nu a înțeles să stabilească un tratament discriminatoriu, ci un regim legal special, aplicabil tuturor persoanelor interesate, cărora li se recunoaște accesul liber la justiție, atâta vreme cât pot sesiza instanțele judecătorești competente în termenul legal.

În ceea ce privește critica potrivit căreia dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate aduc atingere accesului liber la justiție și dreptului la un proces echitabil, deoarece elimină posibilitatea atacării cu recurs a hotărârii judecătorești prin care se soluționează contestația împotriva hotărârilor emise de casele județene de pensii, Curtea a amintit, la paragraful 19 din aceeași decizie, că, potrivit jurisprudenței sale (Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din data de 6 februarie 2015, și Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011), dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite, însă, unele excepții de la această regulă. Totodată, Curtea a statuat că sunt de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă.

În fine, în ceea ce privește critica referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, potrivit căruia contenciosul administrativ se reglementează prin lege organică, pe motiv că Legea nr. 232/2020, prin care a fost introdusă în Decretul-lege nr. 118/1990 prevederea supusă controlului de constituționalitate, a fost votată ca lege ordinară, deși ar fi trebuit să fie lege organică, Curtea constată, de asemenea, că este neîntemeiată. În acest sens, reține că, într-adevăr, prevederea legală criticată reglementează procedura de contestare a deciziilor emise de autorități administrative (agențiile județene pentru plăți și inspecție socială, respectiv a municipiului București), făcând trimitere la Legea nr. 554/2004. Dar această prevedere este încorporată într-un act normativ care are un obiect de reglementare distinct de materia contenciosului administrativ, fiind un act reparatoriu, ce acordă o serie de drepturi, beneficii și facilități anumitor persoane, aparținând unei categorii persecutate într-o anumită perioadă istorică, în privința cărora statul român înțelege să le ofere în acest fel o compensație pentru tratamentul abuziv la care au fost supuse. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a constatat că, deși uneori în cuprinsul unui anumit act normativ există și prevederi specifice materiei contenciosului administrativ, aceasta nu conduce la transformarea tuturor dispozițiilor acelui act în prevederi de natura legii organice, deoarece astfel s-ar ajunge la completarea Constituției, care reglementează expres și limitativ domeniile rezervate acestei categorii de legi (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 510 din 13 iulie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 3 martie 2022, paragraful 18).

Cu privire la instituția contenciosului administrativ, Curtea a arătat că, în sensul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin contencios administrativ se înțelege acea modalitate prin care cetățenii, apelând la actul de justiție, sunt apărați de eventualele abuzuri ale autorităților administrației publice, adică ale primarilor, consiliilor locale, prefecților, miniștrilor și ale Guvernului însuși. Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 787 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 4 august 2008, Decizia nr. 1.047 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 634 din 6 septembrie 2011, sau Decizia nr. 858 din 26 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 6 iulie 2021, paragraful 21).

Or, în cazul de față, măsurile reparatorii ce pot fi acordate de statul român nu figurează printre cele enumerate în art. 73 alin. (3) din Constituție, astfel că modificarea prevederilor Decretului-lege nr. 118/1990 prin introducerea unei dispoziții care face referire la contenciosul administrativ nu este necesar să fi fost realizată printr-o lege cu caracter organic, așa cum susține unul dintre autorii prezentei excepții de neconstituționalitate.

În consecință, pentru toate cele de mai sus, Curtea constată că textul de lege criticat nu contravine dispozițiilor constituționale și convenționale invocate în motivarea excepției.